——读王名《社会组织与社会治理》有感

这本书是以社会组织的改革发展为主线，以中共十八大提出的“形成现代社会组织体制”为目标，一方面以宏观体制改革、制度创新及整个体制构建的角度，探讨我国社会组织体制如何从现行旧体制走向未来的新体制；另一方面从较为具体的实践层面。以现代社会治理为题，分别探讨不同领域、不同类别社会组织改革创新，回答社会治理的实践探索到底解决了什么问题，走在怎样的路上。旨在给出一个展现现阶段我国社会领域以社会组织为主线的改革发展及其探索社会治理现代化的现实图景，探讨全面深化改革总体框架中社会领域的改革及作为其目标的社会治理现代化。读罢此书，使我受益匪浅以，以下是此书中一些关于社会组织在不同时期的发展情况的内容的梳理。

明确提出国家和社会治理的现代化，并将其作为全面深化改革的总目标，是中共十八届三中全会达成的一个重要理论创新和具有划时代意义的思想共识。国家和社会治理现代化包括国家治理现代化和社会治理现代化。国家治理体系的改革包括法治体系、政治体系和公共治理体系的全面深化改革，乃是社会治理得以有效推进的必要前提。探讨全面深化改革总框架中社会领域的改革及作为总目标的社会治理现代化，是本书的中心思想。

在社会改革与社会治理中，必须始终把社会组织作为最重要的社会主体。在我国，社会组织伴随改革开放历史进程而成长并发展壮大。狭义的社会组织主要指根据现行法规在民政部注册的基金会、社会团体和民办非企业单位、以及种种原因未能合法登记但活跃在社会生活方方面面的各种草根组织。从全面深化改革的角度看，社会组织也应该包括提供各种社会服务的各类企事业单位和参与社会治理的各级各类人民团体。

改革开放30多年来，主要社会组织的总体发展上呈现为在曲折中不断增长、突飞猛进的过程。从数量上看，1978年的基数为100，20世纪80年代中后期至90年代末一度出现了停滞。自1988年实行统一的登记制度以来，在1992年至2000年一度徘徊在15万家，从2001年突破20万家之后一路攀升，至2008年底突破40万家。2012年底突破50万家。

如前所述，大体从20世纪90年代初开始，我国的社会组织进入了一个停滞和曲折发展的阶段，其主要原因是党和政府在社会组织体制层面进行了一系列重大的调整，一个以限制发展和归口管理为特征的所谓“双层管理体制”，很快取代了此前的以放任发展和分散管理为特征的管理体制。归口管理是一种形象的说法，指的是将社会组织的管理权限统一归口到特定的管理机关，通过赋予其相应的法定权力及行政职能，形成在法律上和行政上统一的管理体制。制定并颁布相关法律，开展所谓“清理整顿”，是实现归口管理的主要步骤。

在限制发展和归口管理的基础上，一个被称为双重管理体制的社会组织体制逐渐成为我国社会组织管理的基本制度形式。

所谓“双重管理”，最初只是一个形象的说法，并非严格意义上的行政或制度范畴。这一词汇强调的是社会组织在登记审批和日常管理上要有复数以上的政府职能部门负责，多重审批，共同把关，同时各负其责。这种管理模式原是沿用计划经济时代在经济生活和社会生活中普遍出现的“挂靠”体制，体现了单位制度下的隶属——依附关系。早在1950年政务院发布的《社会团体登记暂行办法》中，在规定所有社会团体统一由内务部及各级人民政府审查登记的基础上，也提出了“主管机关”进行社会团体筹备设立的审查批准，但明确规定了主管机关不得发给登记证。这可视为后来双重管制的历史源头。

改革开放以后，随着社会组织的不断发展，建立登记管理体制的呼声日高，但在很长一段时间里并没有形成所谓的双重管理的制度框架。在1981年有关部门起草而未获通过的《加强社会团体登记工作的决定（草案）》中，就明确提出应有各级人民政府主管社会团体登记的“主管业务部门”审批并指导，并建议“主管社会团体登记的部门，全国为中华人民共和国民政部，地方为县以上人民政府的民政部门”。但在这个草案中，只强调了民政部门作为主管业务部门在登记管理中的作用，并未出现两类不同的主管部门。尽管这个法规草案未获通过，但其中表达的制度诉求还是反映了当初对社会组织治理的思路。

1989年，国务院通过《社会团体登记管理条例》并于10月25日发布实施，这是改革开放以来我国政府颁布的第一个关于社会团体登记管理的行政法规，也是新中国成立以后关于社会组织登记管理的最高法令。该条例明确规定：“申请成立社会团体，应当经过有关业务主管部门审查同意后，向登记管理机关提出申请登记。”按照该条例规定登记管理部门是各级民政部门。各级登记管理机关不仅负责社会团体的日常管理，对社会团体行使具体的监督管理指责，并对社会团体实行年度检查制度。以这部法规为标志，以业务主管部门（单位）和登记管理机关为主体的所谓“双重管理体制”，正式成为依法规范和管理我国社会组织的一项基本制度。

双重管理体制从根本上说源于我国社会组织“先发展后管理的”的现实。是面对大量已经成立并得到相关政府部门支持的社会组织，在推行统一登记制度时政府部门之间彼此妥协的结果，目的是一方面保留自己已有行政归口部门的部分权限，另一方面达成同一登记管理的目标。在后来的清理整顿中，特别是随着政治波动所带来的管理风险，这种管理体制逐渐体现出其制度的优势，并逐步得到了加强。1998年10月颁布的关于社会团体和民办非企业单位的两个新的法规，在制度上对于双重管理体制做出了更加明确和精致的规定。从那以后，一直到2013年3月国务院正式启动社会组织管理体制改革，双重管理体制一直是我国社会组织管理体制的基石。

与双重管理体制的建构同步，一个包括四个行政层级、依托各级民政系统并以国家民政部为核心的社会组织登记管理体系也逐渐设立起来。1988年7月，民政部成立了主要负责社会团体登记审批的“社会团体管理司”，标志着国家级登记管理机关的正式成立。大致在同一时期，全国各级民政部门也陆续开始了社会团体的登记管理工作。